省管县：中国行政体制大变革

省管县：中国行政体制大变革

2009-04-09 17:41:58 湖南在线  1100名网友正在讨论 点击查看

    ■策划/曹辉 执行/林寅

    “郡县治则天下安，县域强则国家富。”

    县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。因此，对于一县之“长”们来说，其实，他们工作中有两个“婆婆”——省、市两级领导。

    不过现在，两个“婆婆”的历史已在改写。

    2009年2月1日发布的中央“一号文件”提出：“推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”推进扩权强县改革，对于增强县域经济发展活力，推进城乡经济社会发展一体化具有重要意义。

    所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

    对现有的“市管县”这一行政管理模式，批评者认为，其管理效率太低，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。

    过去是“市管县”。财政的钱先给市，由市负责分给县乡。这就存在着一个财政资金在城市和农村分配的问题。而在财政体制上实行“省管县”，实际上是城乡分治，之所以要推行“省管县”，就是要把钱直接落实给县乡，不再通过市来分。

    目前大部分地方进行的“省管县”，还不是真正意义上完整的省直管县，只是在财政体制上的‘省管县’，在具体操作方面各地也参差不齐。反映出来的比较大的问题是：财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里。这样就容易产生两个“婆婆”的问题。因此，未来“省管县”的发展，应当是在动财政体制的基础之上，时机成熟的时候，再动管理体制，真正实现市县平级。

    〉〉〉地方试点先行

    在中国，市与县这对长期带有隶属性质的行政关系，从上世纪90年代悄然改变。1992年，浙江出台政策，扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（市）部分经济管理权限的政策。迄今，浙江已连续4次出台政策，扩大部分经济较发达市（县）的经济管理权限。

    而海南省则由于自身土地面积和人口较少，从建省之初就实行市县分治——市只管理城市本身，县由省直接管理。

    在全国，吉林、浙江、山东、安徽等省也陆续推行以扩权强县为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县（市）进行扩权，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。

    以大力推进试点的安徽为例。全省下辖61个县（市），县域人口占全省的70％，经济总量接近全省一半。自2004年起，安徽在57个县（市）实行省直管县的财政体制；两年后，又选择30个县（市）进行扩权强县改革试点，探索省直管县的体制，安徽省发改委、公安、卫生等32个部门下放143项权限。

    5年探索，安徽财政体制改革成效明显。县域财政取得了长足发展，对全省财政增收的贡献率逐步提高。2007年，全省61个县（市）财政总收入增长34.4％，增幅高出全省增幅近8个百分点。而随着一般性转移支付和专项转移支付直接到县，提高了县级财政分配使用效率，市一级“上截省、下拿县”资金等突出问题得到有效解决。

    同时，安徽扩权强县试点的成效也很明显。扩权强县试点县与省直部门的直接“对接”，减少了管理层次，提高了办事效率。怀远县引进一个投资额2200万元的项目，仅3天就完成全部审批手续。同时，“扩权强县试点县”成了一张极具影响力的名片，招商引资吸引力大大增强。广德成为试点县后，外来投资明显增加，2007年全县实际到位省外资金32亿元、外资2964万美元，分别居安徽第一位和第八位。而且，试点县经济社会发展明显提速。2007年，全省12个试点县生产总值增长15.6％，比全部县域高0.8个百分点；利用外商投资2亿美元，增长2.5倍，比全部县域高99.4个百分点。

    〉〉〉“强县扩权”在蹒跚前进

    由于基础与条件上的差异，各省推行“强县扩权”的成效大相径庭。浙江省收效颇为明显，已经走在了全国的前列；而广东、湖北等省份，却遭遇了不同程度的失败。

    据分析，广东省在准备给县市扩权过程中，由于历史遗留原因以及地方利益等问题，比其他省遇到了更多的阻力，如不少地级市以早期曾为破产农村基金会垫过资等事情为由，拒绝放权。

    同样，早在2003年3月就向浙江取过经的湖北省，当年6月就出台了相关扩权措施，将原属地市一级，涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等部门的239权限，下放至20个县（市）。然而一年后的一项调查发现，大多数县并没有得到相应的权力，“强县扩权”遭遇“肠梗阻”。有关县在向省里汇报原因时说，概括起来，主要问题是相关配套改革没有跟上，县上面的市级政府还不想放权。

    据说，在湖北尝试“省管县”改革后，部分地级市开始想方设法把自己所辖的经济强县“吃掉”，变为一个区。比如黄石“吃掉”下陆、咸宁“吃掉”了咸安。

    当广东、湖北等地相继扩权受阻的时候，浙江省的情况却恰恰相反。在近几年的全国百强县评比中，浙江省几乎占据全国总数的1/3，外界认为，这是浙江较早推行县级扩权成效的一个有力证据。

    浙江在1992年、1997年、2002年相继三次实施“强县扩权”的基础上，把第四次扩权集中在义乌这个县级市上进行试点，使得后者“成为全国权力最大的县”。

    浙江省农办副主任顾益康接受记者采访时说，义乌有着全球最大的小商品批发市场，但由于县一级不能注册护照，也不能设立海关，如果不给义乌更大的权限，将极大地阻碍当地经济的发展。

    “在第四次放权之后，义乌几乎拥有了地级市所具备的所有权限，当地的投资审批、规划、民生工程、交通管理、金融、海关，都基本可以在法定范围实现自主管理，”顾益康说，“现在，义乌已经成为全国最大的内陆海关和首个可直接办理外国人签证和居留许可的县级市。”

    而此次中央一号文件提出的“扩权强县”，于早前浙江的提法一脉相承，不能不说是对浙江做法的极大肯定。

    其实，浙江不但在全国最早推行全省范围的县级扩权，而且还对比较发达的中心镇进行了放权。

    早在2007年，浙江省就开始鼓励一些县政府将部分经济管理权力直接下放给141个中心镇。顾益康说，这些中心镇，我们让他们拥有了县级政府的许多职能和权力，并且要求各县把中心镇的新增财力都留在镇里，给予他们事权相匹配的财力。

    〉〉〉直管“加热”县域经济

    2004年6月，湖北省决定对大冶等20多个实力较强的县市首批试行财政省直管，作为配套改革，推行“强县扩权”，下放239项审批权，实行资金、项目、信息等直达县市。2004年——2010年，县市财力新增上交省级的增量全额返还。随后，湖北又分两批对全部52个县市实行财政省直管。

　　“新的财政体制带有激励性，提高了县市理财积极性。”湖北省经委县域经济处处长葛天平这样评价这项改革。

　　5年多来，提及这项改革，一些县市领导都会“偷着乐”：县里的经济权限已经与上级市平起平坐了。“减少了中间环节，资金拨付更加及时。”阳新县财政局一位工作人员说。此前调度资金时，县财政局每月先要跟市财政局打电话咨询，待答复后再派人去市财政局开拨款单，持拨款单去市人行办电汇手续。每月来回一趟跑100多公里，需要一天。实行改革后，省财政每月底按时拨付下个月的调度资金，不需打电话，更不需跑路。阳新县一位干部说，以前工资经常滞后一个月才能发，2004年下半年以来每月都能按时发。

　　下放权限，项目审批更加快捷。2008年2月，天源化工在阳新县投资一个3亿元项目，该县一周内办妥相关审批手续，当月开工建设，7个月后顺利投产，速度让投资方都惊讶。该项目负责人说：“以前项目层层上报审批，顺利的话也要两个多月才能搞定。市场经济瞬息万变，谁能经得起几个月干耗？”

　　节约的何止是时间和开销？一些县市干部最感畅快的是：取消市级“肠梗阻”后，堵住了财力“再分配”路径，权力寻租空间大大压缩。“让一些干部减少了犯错的机会，效益难以估量。”

　　财政收入反映地方经济水平和质量。新体制实施第二年，湖北县域一般预算收入达到111亿多元，去年增至186亿元。2008年湖北县域经济逆势上扬，多项指标增速首次超过全省平均水平，对全省GDP增长的贡献率接近60％，成为寒流中的“热点”。

    〉〉〉地级市的地位和作用需要重新评估

    其实无论市管县体制的负面影响有多大，一个不争的事实是地级中小城市在经历了20余年的发展之后，已经成为地区经济的中心，大多具备了良好的基础设施，形成了要素聚集的中心。我国多数省区正处于工业化中期发展阶段，区域空间格局的演变仍然以聚集作用占主导地位，工业化进程伴随着人口向非农产业的转移也要依托城市作为载体。所以，从遵循经济发展的客观规律和市场化进程的角度来看，地级市的经济地位恰恰不应削弱而应进一步强化。

    改革市管县体制真正需要削弱的是市对县不恰当的行政干预和财力的过度集中，理顺市县之间的关系。改革市管县体制，本质上就是要斩断市县之间的行政隶属关系，在经济联系上赋予县更大的选择权，真正做到以市场为导向。通过县域内企业经济活动的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系。

    因此，市县之间的关系和相对地位，应该更多地交给市场去决定。单纯从行政层级的角度讨论削弱还是强化地级市的地位不是问题的全部。应从不同的角度来看待，经济上要遵循市场经济发展的内在规律，遵循区域空间格局演变的规律，最大限度利用现有经济中心的聚集功能，发挥其经济增长发动机的作用。因此，应强化地级市，尤其是中心建成区的地位。从行政管理的角度，必须遵循“简政放权”的思路，逐步削弱地级市对县的不当干预，并且在有条件的地区逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系，赋予双方更大的自由选择空间。

    市县脱钩对于地级市的直接挑战在于，地级财政收入减少，政府能够运用行政权力发挥作用的空间缩小；间接挑战在于，县经济管理权限的扩大，对地级市经济发展发起挑战，地级市面临更加激烈的外部竞争。

  湖南：“省管县”改革会全面推行

    ■文/本刊记者 林寅 摄影/喻伟铖

    “省管县”和“市管县”是当前对县级的两种主要财政管理模式。前些年是“市管县”的省多。财政资金先分配给市，再由市分配给县。这就存在着一个财政资金在城市和农村分配的问题。而财政实行“省管县”，实际上是城乡分治，之所以要推行“省管县”，就是要把钱直接落实到县，跳过市这一级,更好地发挥县级的积极性。

    未来“省管县”的发展，应当是在财政“省管县”基础之上，时机成熟的时候，再动行政管理体制，实现行政上的“省管县”，真正实现市县平级。今年中央1号文件的一大看点，就是强调了要推进省直接管理县（市）财政体制改革，同时鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。

    可见，“省管县”改革之风已经在全国各地刮起，中央已有明确要求，县级呼声也极高。湖南省作为中部地区的农业大省，人口大省，此次改革显得格外谨慎，迟迟没有公布改革方案，外界对于湖南的改革方案也有诸多的猜测，是“海南模式”、“浙江模式”还是开创“湖南模式”？带着各种疑问，本刊记者在近日采访了省财政厅预算处熊彩荣副处长。

    谈起湖南的“省管县”问题，熊彩荣说：尽管湖南实行的“市管县”财政管理模式，实际上在2004年就将“省管县”的部分内容纳入到现行财政管理中，如将财力性转移支付直接按因素法分配到县，市级视同县级单位对待。显然，湖南目前的财政管理模式，严格意义上讲应属于“市管县”与“省管县”两者兼有的混合型模式。单纯就“省管县”来说，按照财政界权威人士的说法，湖南应属于“省管县”中的补助管理型省份。

    在“市管县”模式下，存在诸多问题，如县级财政困难的状况无法得到根本缓解，县级发展经济的积极性无法得到充分释放，上级对县级的补助资金无法及时到位，省级无法直接快速了解到县级信息等等。

    相对于“市管县”，“省管县”意义则十分显著。熊彩荣告诉记者，一是规范了省、市、县(市)之间的财政分配关系，调动了各级发展经济的积极性。二是减少了管理层级，中央和省精神可以直传下达，基层信息也可直接上传，不打折扣。三是财政资金调度和专项资金拨付及时足额，加快了资金周转速度，提高了财政支出效率。四是由“省管县”后，有利于缩小地区间财力差异，促进公共服务的均等化，促进区域间协调发展。

    从其它省的改革情况我们可以看到，“省管县”改革的积极作用非常明显，对于省内的经济拉动作用也很强，但是湖南何时推出“省管县”方案？将是一个什么样的方案？是分步到位，还是全面推开？熊彩荣并没有正面回答记者的提问，只是提到了近期对部分已经实行了“省管县”改革的省份进行了考察，也正在着手研究“省管县”问题。不过，可以肯定，“省管县”改革将会全面推开。

    易可君：改革的问题会在改革中解决

    ■文/本刊记者 林寅 摄影/喻伟铖

    对于湖南省管县会有怎样的进程，本刊记者专程采访了湖南省委党校经济学部主任、湖南县域经济研究会副会长易可君教授。

    新闻天地：请您谈谈市管县和省管县两次变革的背景有何不同？

    易可君：过去市管县是处于计划经济向市场经济转轨的时期，在此之前，除市县外还有不少“地区”和人民公社，在改革后这些“地区”和人民公社被撤销了，就转变为现在广泛采用市管县模式。现在的环境已经改变了，交通和通信的条件大大改善，现在都是“一小时经济圈”和“两小时经济圈”，各种信息的交换速度非常快，交通也非常便利，在这种技术条件下，省里有能力直接管理县。还有一点就是市管县造成行政的成本提高，效率降低，不太适合新情况下区域经济的协调发展，也迫使我们进行改革。

    新闻天地：对比其它省的省管县改革，湖南现在还有什么不足？

    易可君：现在全国已经有不少改革成功的例子，比如海南省和浙江省，浙江省已经实现了全省的财政省管县，我们湖南现在还处于一种强县扩权的起步基础上，没有向前推进，我们周边的省在这个方面已经走在我们前面了。

    新闻天地：您认为湖南应该进行哪种程度的省管县改革？

    易可君：我认为至少也应该是达到财政直管的程度，财权可以下到县里。而且对于此次改革的范围这次中央一号文件也明确说明了，至少要先在一些农业大县要做到资金的直管。

    新闻天地：您觉得湖南应该采取哪种形式的改革？

    易可君：在浙江省，现在已经是全省范围都进行了省管县的改革，其它的一些省则采取了先试点再全部铺开的方式，我觉得湖南可以使用后者。比较有趣的是湖北是挑选比较落后的县，安徽是挑选发展较好的县，我认为湖南应该挑比较好的县，我们应该挑选一些地质资源比较丰富的，地域面积比较大的，经济实力有一定基础的，生活条件比较好一点的县进行改革。我们湖南挑出这些县，对于县域经济的发展，增加县的活力，以及将来向周边县的辐射肯定是有好处的。

    我们要把省直管县和发展县域经济联系起来，不能单单看做是一种政治体制的改革，要从湖南全盘来考虑问题。我们建议首先挑选13—18个县进行试点。

    新闻天地：挑选试点县有什么条件吗？

    易可君：如果要挑选也不会按照现有体制进行挑选，肯定要进行一定的调整，这主要考虑了区域次中心城市的培育。我们湖南的经济版图上，从区域经济的角度来说有一些“空洞”，都是缺乏次级中心城市带动的区域。我举一个例子，永州的南部六个县，就没有一个次级中心城市，我们湘西北的一些地区也没有次级中心城市，在缺乏次级中心城市带动的地区，经济很难搞上去。我建议是不要在现有的体制下挑选试点，应该要作出一些调整。

    我们在调研的过程中提出了一批试点县市，具体是武冈市、浏阳市、宁乡市、澧津市（澧县、津市合并）、石门市（石门县、临澧县合并）、攸州市、凤凰市、衡山市（衡山县、衡东县、南岳区合并）、资兴市（资兴市、永兴县合并）、祁州市（祁东县、祁阳县合并）、冷水江市、耒阳市（耒阳市、常宁县合并）、汨罗市（汨罗市、湘阴县、屈原区合并）、道州市、靖州市等。在这些县市的选择中，都是将要发展成次级中心城市的地区，用以填补经济空洞，对于这个区域中的资源整合有非常大的好处。

    新闻天地：省管县遇到最困难的问题是什么问题？

    易可君：权利的配置应该是最大的困难，人权和事权的配置问题。市里的行政权利缩小后，管理范围变小肯定会造成人员过多的情况，多了人要进行分流，而省里因为管理空间的增多，人员还要充实一点，这也是一种分流方式，其它的方法比如鼓励干部创业、提前退休等等。

    虽然遇到很多困难和挑战，但是省管县的改革不推进那是不可能的，哪一次改革没有困难？我们曾经有过几次大规模的公务员改革分流不也是闯了过来，出现了问题我们不应该怕，还是要鼓足信心向前；改革中的问题，最终还是会在改革中解决，不要怕出现问题。