祁阳“空心村”治理的调查与思考

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祁阳“空心村”治理的调查与思考


2010-09-21 | 作者：曾广文 | 来源： 资源网   
　　湖南祁阳县“空心村” 治理问题，同全国各地一样，是最令农村干部头疼的问题。在近几年的人大代表和政协委员建议及提案中，多次提出这个问题。这使我们认识到，治理“空心村”已经成为一个迫切需要解决，也必须解决，但又很难解决的大难题。带着这个问题，祁阳县国土局组织力量就此课题进行专题调研，现将调查结果及建议整理如下。

　　一、基本现状。

　　祁阳县有20个建制镇，853个行政村，12000多个自然村。据调查测算：全县有自然 “空心村”3780个，村子占地总面积113557亩。其中100亩以上的“空心村”2个，50—100亩的“空心村”43个，50亩以下的“空心村”3740个。八宝镇四木村的1、2、3、4和11、12、13组，这7个组为一个自然村，原居住200多户。改革开放以来，这个村有三分之一到村外交通方便的地方另建了新房，将旧房闲置；三分之一外出打工谋生，多年不回家，房屋已废弃；三分之一因占有两处以上的宅基，将村中旧房扒掉后宅基改作了林地或堆放柴草杂物。到2009年，全村只剩下13户村民居住，93%的村民迁走了，成为成为名副其实的“空心村”。

　　祁阳是一个典型的农业大县，人均耕地不足0.7亩，远远低于全国平均水平，人地矛盾日益突出。一方面，建设用地十分紧张；另一方面，土地浪费又十分严重。“空心村”占地面积占全县现有耕地面积七分之一以上，造成大量的土地荒废、浪费现象相当严重，挖掘潜力很大。

　　二、形成的原因及解决难点

　　调查发现，造成村子“空心”的原因，既有土地政策、村庄规划方面的因素，也有农民传统观念、经济发展等方面的原因。概括起来，主要是以下三个方面：一是村庄规划严重滞后。主管部门、业务单位对村庄规划认识不足，重视不够。我县的土地规划修编和建设规划修编都没有修到村一级，由于村建设没有规划，农民建房是想建哪里就建哪里，基本上处于无序状态。二是村民建新留旧，导致占地面积不断扩大。据调查，该县农村村民户均建房用地面积达194.4平方米，比全县均住宅的法定面积80—120平方米超出50%左右。“一户一宅”的宅基政策没有贯彻落实到位，修了新房子不扒老房子，占了新宅基不退老宅基，仍然保留对老房子、旧房地产的所有权，导致大量的旧宅基地闲置浪费。三是部分村民向城镇转移。随着经济的发展和城镇化步伐的加快，很多农民都举家搬迁到城镇经商居住或是到外地打工生活，长年不回家，导致老宅年久失修甚至倒塌，但宅基地还是占着的。住宅是私有财产，户主不处理别人也不好干涉。

　　解决“空心村”问题，最大难点则主要集中在四个方面：一是农民认识问题。农民普遍认为老宅是祖上传下来的产业，属私人财产，外人无权干涉，闲着可以但村里无偿收回不行。还有人封建迷信思想严重，认为住宅问题事关风水大事，不能随便乱动。二是搬迁补偿问题。目前，祁阳县对治理“空心村”的问题还没有制订一套实施的规划和办法，对房屋拆迁、收回闲置旧宅基地更没有补偿标准。没有补偿，没有钱给，农民宁肯让旧宅闲着、荒着也不肯交出来。三是大部分仍居住在“空心村”旧宅的村民都是困难户，拆了旧房修新房，对他们来说是个沉重的负担，甚至根本负担不起。四是有的住户常年在外经商打工，每年只有清明、春节等时间回来住几天，旧宅对他们来讲只是个免费“旅馆”。这个“旅馆”虽然不常住，但毕竟是他们在农村的“根”，拨了这个“根”他们绝对不会同意，但让他们拆了旧宅重新投资修新房，他们也肯定不会花那份冤枉钱。

　　三、对策与建议

　　“空心村”治理是一项较复杂的系统工作，既要合理规划，以强大的资金作后盾，又要同农村封建陋习作斗争；既涉及县乡镇国土资源、城建、农业、环保、民政等部门，又涉及乡村基层组织。因此，需要多部门齐抓共管，协调各方面力量，制定合理规划，共同做好“空心村”治理工作。

　　（一）加强组织领导，制定治理方案。由县政府组织牵头，成立有国土资源、规划建设、财政、农业、林业、民政、交通、农村信用社等有关部门治理 “空心村”领导小组，制订出台祁阳县“空心村”治理实施方案。领导小组可与县新农村建设办公室合署办公，两套班子一套人马，负责全县“空心村”的治理工作。①制定“空心村”治理规划。标定全县需要治理的“空心村”，作出分规模类别、分长期近期治理计划。规定治理的“空心村”，村民只能拆迁房屋，不准新建房子，国土和规划建设部门严格把关。②制定村庄发展规划。目前，该县土地利用规划没有修编到村一级，建设规划少数村搞了，但没有与国土部门衔接，部分村庄建设规划不符合保护耕地、集约节约用地的原则。新的村庄发展规划的制定，应建立在符合土地利用规划和建设规划的原则上，采取 “三种模式” “四个靠”的办法来处理：村庄合并，原址规划，重新选址；向公路两旁靠，向集贸市场靠，向就近大村靠，向有地方特色和民族特色的地方靠。

　　（二）做好宣传工作，转变农民思想意识。农民头脑中“宅基是老祖宗传下来”的观念根深蒂固，不可能在一朝一夕间就轻易改变。所以，我们要在理解农民传统观念的基础上，做好教育引导工作。一是要用宣传引导。充分利用广播、标语等形式,大力宣传“空心村”治理的目的意义和目标要求,在广大群众中形成宅基地属集体所有、按规划用地、建新宅必须交旧宅等共识，使“空心村”治理工作成为广大群众的自觉行动。二是要用政策引导。县政府要尽快制订相关规定，严格落实一户一宅和建新宅必须交旧宅的政策。要向群众明确，今后凡是村内有闲置宅基而又向村里申请新宅基的，必须无偿将旧宅基交回村里，“以旧换新”，否则一律不予安排，坚决杜绝新空闲宅基的出现。对前些年已经建了新宅但未退回旧宅，“一户多宅”已经成为既成事实的，要严格执行有关农村宅基地面积问题的规定，对超出规定面积又拒不退还的，要收取“超占费”。超占费的标准应该在法律允许的范围内尽量提高，至少也应该按本村承包土地的价格标准收取，以引导鼓励村民主动交回闲置的旧宅基。              

　　（三）治理“空心村”要与新农村建设相结合。该县新农村建设是从2006年开始的，第一批试点每个镇1个，全县20个村。2009年，增加20个村。目前，全县新农村建设已有40个示范村。白水镇的竹山村、潘市镇的木埠头村、浯溪镇的唐家岭村等新农村建设示范点，水、电、路、讯基础设施已基本配套，对附近村民有一定的吸引力，并具有示范作用。改造“空心村”、建设新农村是项系统工程，要把两者有机地结合起来，才能取得事半功倍的效果。一是新农村建设点，要选在已制定并经过审定发展规划的村庄；二是“空心村”搬迁的村民，引导他们向靠近的新农村建设点迁移，土地可实行村与村之间置换；三是新农村建设示范村要为“空心村”搬迁来的村民，提供用地、用水、用电、安家等多方面的服务，国土、规划等有关部门减免用地、建房各种规费。

　　（四）治理“空心村”要与土地整理开发相结合。治理“空心村”，其目的是要把原址土地进行整理复垦，把“空心村”转化为耕地，把国家、省、市级土地整理项目与“空心村”治理挂钩，为“空心村”整治补充资金来源。①通过 “空心村”治理新增的耕地与建设用地置换指标筹措资金。闲置宅基地整理复垦成本，与省里收取占用耕地指标费用有较大的空间。从中提取部分差价，用于“空心村”拆迁和回收闲置宅基的补偿。②试行治理“空心村”同整理复垦市场化运作方式。不用政府投资，将 “空心村”治理复垦项目向社会公布，由项目开发者筹措资金负责“空心村”的拆迁、闲置宅基收购、项目整理复垦，达到农用地标准由政府收购并置换建设用地指标。③偏远地区与靠近城镇的耕地指标进行置换。偏远地区开发整理出的耕地，近期单靠耕种价值不高。城镇附近整理开发耕地的空间很少，建设项目用地确越来越多。通过置换实现耕地总量动态平衡，缓解城镇附近建设项目用地指标紧张的矛盾，既治理了“空心村”又储备了耕地指标。　

缘

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缘分

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