人民政协网: 加快推动“省直管县”区划改革 全面激活我国县域经济高质量发展动力!

你好祁阳市

加快推动“省直管县”区划改革 全面激活我国县域经济高质量发展动力               人民政协网   09.06   14:09
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行政区划是一个国家治理能力的重要体现，选择适合国情的行政管理层级是每个国家政府必须慎重考虑的重大决策。行政区管理层级过多会导致行政条块严重分割、事权责任不清、地方保护主义和形式主义盛行等问题，直接影响国家行政效率和管理成本。随着区域协调发展、可持续发展和乡村振兴等国家战略的深入实施，我国经济发展的重心必将逐步下沉到县域。县级行政单位是我国城镇体系和新型城镇化的不可或缺的重要组成部分，是我国乡村振兴的重要领导者和建设者，也是我国区域协调发展、实现共同富裕的重要责任主体。强化县级行政单位在我国行政区划中的重要地位，是实现国家区域协调发展和乡村振兴战略落地实施的重要保障。

建议撤销地级行政区，将目前的行政区划由四级调整为三级，即由“省－市－县－乡镇”调整为“省－县－乡镇”。推动“省直管县”改革，全面激活我国县域经济高质量发展动力。

一、 我国行政区划现状

中国行政区划从古到今一直处于动态调整中，但行政区划基本上分为三级。秦推行郡县制，全国形成二级行政区划。随后汉、唐、宋施行三级行政区划，元朝增设至四级，到明清基本上又恢复至三级行政区划。建国后经过数次调整，我国现行行政区划基本固定下来了。

二、 调整现行行政区划的原因分析

2012年以来，我国经济社会发生了巨大变化，国家战略和发展重心已发生了重大转变。在中国迈向现代化强国、实现高质量发展的进程中，需要一个与之匹配适应的行政区划体制来妥善处理地方关系。因此，审时度势，调整现行的行政区划成为必要。主要是基于以下四个原因。

1、 城乡协调发展的需要

城市发展不协调。目前体制机制下，地市级以上的城市（尤其是国内大城市、超大城市）占据了更多的资源，不仅没有更好地发挥资源的效力，反而形成了诸如社会分层化突出、公共服务资源与人口分布错配矛盾凸显、部分居民获得感和幸福感缺失等大城市弊端，内卷现象严重。

城乡发展不协调。现阶段，我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在城乡间表现更为突出。城乡居民可支配收入（包括可支配工资性收入）差距绝对值越来越大，乡村被远远地抛在后面，城乡发展极不协调。

现在乡村人口流失严重，贫瘠化、空心化、老年化等问题突出，发展严重滞后。城乡发展不协调不是国家政策和战略出了问题，而是现行行政区划中市县分等和没有给县级行政单位匹配相应的体制机制造成的。地市级以上城市中心城区人口、功能和公共资源过度集中，部分城市盲目扩大单体规模，对县级行政单位（包括县所辖的建制镇）造成了“虹吸效应”，出现了县级行政单位发展协调性不足、资源配置失衡、经济人口收缩等问题，极度挤压省内县域的发展空间，是造成城乡之间不协调的重要因素。大城市过度集聚的资金、人才、管理等资源不下县（包括不下乡），县级行政单位得不到有效资源的支持，发展无力的情况较为普遍，区域不协调的现象严重。

2、 县域经济高质量发展的需要

县域经济是我国经济增量的新引擎。县域是我国资源禀赋最丰富的区域。作为连接都市圈、城市群和广大乡村之间的重要通道，在都市圈、城市群、大中城市经济承载能力趋于饱和的情况下，县域经济将成为我国经济增量的新空间。当前，我国共有县域1866个，县域的面积、人口和国民生产总值等方面在全国均居于重要地位。我国县域面积占全国国土面积的90%左右，县域户籍人口占我国总人口的52.5%，县域国民生产总值占全国GDP的38.3%。另外，作为县域经济发展支撑的建制镇也是我国经济高质量发展的重要载体和源头活水。国家统计局数据显示，全国建制镇镇域规模以上工业企业达到接近20万个，占全国规上工业企业总数的49%。县域经济的重要性不言而喻。强化县级行政单位的重要地位，是县域经济高质量发展的必要条件。

但是，有一个奇怪现象：县域经济在全国GDP占比却持续下降。这与我国县域经济的重要地位极不相称。根据国家统计局统计历年年鉴数据，2011年—2021年，我国县域经济GDP从2011年的20.18万亿元上升至2021年的44.01万亿元。自2013年以来，县域经济规模占比由45.7%连续下降到目前的38.3%，下滑趋势十分清晰。

2011年—2021年我国县域经济规模及全国GDP占比（数据来源：国家统计局中国县域统计年鉴）

因更接近于各县，依据对县域财政的统筹管理，出于自身发展的需要和市场利益的驱使，地级市往往会将大量的资源布置或截留到市区发展自己，导致人口、资金、产业等过度在地级市集中。县级行政单位得不到应有的实惠。农业税费改革之后，县的生存处境更加困难，财政收支严重失衡，财政极其困难，严重影响了经济和社会的高质量发展。因为地级市的存在，县级政权的自主性必然会被削弱，地级市对县域经济的阻碍已经非常显著了。

国家支持县域经济发展的政策导向非常鲜明。国家对县域经济的发展非常重视，先后发布了许多重要文件。2020年6月，国家发展改革委发布了《关于开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，重点推动县城建设中4个板块、17小项的工作任务，支持县域打造发展新引擎，培育发展新动能。2022年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，更加明显地强化和凸显县城的重要地位。2023年2月，中共中央国务院发布《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》“县域”一词频频出现了13次，就规划、产业、公共服务、基础设施等方面做了较为具体的安排，大力支持县域经济的发展。

3、 提升行政效能的需要

缩短政策传导链条，确保政策精准抵达基层。目前，我国现行的行政传导链条有五级，即中央、省、地市、县、乡镇，形成地级市管县体制。这使得信息传递增加了一套程序，降低了信息传递的速度，在政策传导过程中极易发生政策效力衰减的现象。地级行政单位很多行政职能就是上传下达，扮演“二传手”角色，上级政策惯以“会议落实会议，文件落实文件”；基层情况上报反映的问题，又设卡淡化、增枝润色、虚假隐瞒，回避矛盾和问题，导致真实信息变形走样，严重影响国家政策落地速度和国家相关部门的决策判断。

简政节支，适配权责。行政管理层级过多会导致行政管理成本过高和国家财政负担过大。我国地级市机构设置庞大，是财政供养行政管理人数最多的层级之一。一个地级市的市长基本上就管理了数十个部门。如果把地级行政单位撤销掉，将大大减少财政供养人员，降低行政管理成本，减轻财政支出负担，提高行政效率。还有，依照法律及中央政府有关部门的行政法规及制度性规定，许多审批事项及办事主体是省级部门和设区的地级市。而具体承办这些事务的基本上都在县级行政单位。但是，因承办事务所需的权力又往往被上级单位层层截留，上级未有效下放权限，从而造成了事权错位，权责分离的局面。这种现象极其普遍，必须予以纠正。适配责权，提高行政效率，成为必要。

4、 我国行政管理半径扩展的需要

现代管理科技突飞猛进，改变以往传统、落后的行政方式，使智慧政务变得快捷通畅，极大地推进行政工作效率，推动行政职能快速转变，给行政管理带来革命性的改变。智慧政务突破传统行政管理的理念、职能及控制、运作模式，打破“金字塔”式的层层机构设置和管理体制上的“条块分割”，打通机构、部门之间以及与公众之间的沟通障碍，使行政管理和执法超越区域限制，可以把一定区域乃至全国的相关系统连接在一起，实现共享，节约大量的人力、财力、物力。依托元宇宙、大数据、人工智能（包括ChapGPT）、云计算等现代技术手段，辅助日益便捷发达的交通网络，政府各级职能部门之间的沟通快速便捷，上级行政指令能够快速直达基层政府，实现行政管理执法扁平化、快捷化。

智慧政府的发展，使得各级政府的行政管理半径大大得到了延伸。大量实践证明，省级行政管理半径可以拓展至400公里左右，县级单位行政管理半径可以延伸到60公里左右，建制镇行政管理半径10公里左右。行政管理半径的延伸，是现行行政区划调整的重要依据之一。

三、 现行行政区划的调整建议

1、 调整原则

（1）强化县级行政单位的重要地位，是调整建议的重点。

（2）一切以生产力的提升为基础，促进地方经济、社会等方面的快速发展。

（3）提高行政效率，减少政策传导层级，促使政策执行到位，避免走样和变形。

（4）现行行政区划调整主要集中在地市级，在现行四级行政区划的基础上，撤销地级行政区，建立三级行政区，即省-县-乡镇。

2、 地级行政单位调整

（1）撤销所有地级市行政单位，组建新的行政单位。目前，我国现有293个地级市全部撤销。新组建的行政单位仍保留原地级市名称、原市本级行政辖区边界不变，行政职级不变，仍归省直管。

（2）解除地级市与原辖区内各县的隶属关系。原地级市和辖区内的各县均直接归省直接管理。取消地级市与县之间在行政区划上的层级分等差别，在行政管辖权上地级市与县行政同级同等，都是省（自治区）分块管理下的一级行政单位。地级市与县统属于省（自治区）管辖。

（3）其他地级行政单位的调整。原则上，撤销所有地区（7个地区）、盟（3个盟）和自治州（30个自治州）的行政区，调整方法可参照地级市的区划调整。当然，在实践中省直管县也不能“一刀切”，内蒙古、新疆、宁夏等一些民族自治地区就不太适合。如果推行“省直管县”，就和我国的《民族区域自治法》发生冲突和矛盾。

拟调整后的行政区划构架图

3、 县级行政区划调整

全国所有的县（包括县级市、县、自治县、旗、自治旗，不包括特区、林区，特区和林区归属不变）全部改为省直管。现有的县级行政单位名称、管辖范围维持不变。

对于镇区常住人口在20万人以上的特大镇，稳慎推进特大镇“撤镇设县”，增设特大镇为县级市，归省直管。

当然，在省直管县改革实际操作中还要综合考虑行政管理幅度问题。我国除港澳台外的31个省、市、自治区中，即使按照现有的2843个县级单位来算，每个省的平均管理幅度仍然高达1:92，这将极大地考验省级行政单位的管控与监管能力。但是，撤销地级行政管理单位，减少行政管理层级，强化县级行政管理单位的重要地位的趋势是大势所趋，是一定要推行实施的。省直管县行政区划改革可以循序渐进，有针对性地分类推进。

四、 “省直管县”的现行实践及其效果分析

我国省直管县的体制古已有之，新中国成立后的宪法规定的也是省直管县体制，只是在1982年以后，省县两级行政区之间增加了地级行政区。1988年4月，从海南撤区设省开始，到“强权扩县”改革，省直辖县的探索实践一直在进行，直到2010年9月，“省管县”正式开始试点。湖北省、浙江省、重庆市在我国率先实施“省直管县”体制，基本上是通过赋权县级行政单位或区划调整来实现省直管县。海南省是我国唯一彻底实行“省直管县”的省份，因其特殊情况，为省直管县改革提供了现实借鉴和参考。

目前，全国实行“省直管县”的省份有22个。从经济角度看，省直管县优势突出。无论是经济指标还是代表城镇化水平之一的县城面积上，“省直管县”全面超越全国“市管县（剔除省管县）”。根据国家统计局统计2021年鉴，2020年全国1700多个市管县与76个省直管县的经济数据对比发现：省直管县GDP平均值是全国市管县的2.18倍，一般公共预算收入是全国市管县的2.33倍，规模以上工业企业是全国市管县的2.07倍，县城面积是全国市管县的1.45倍。从三产增加值比例上看，全国所有县的第三产业比重差不多，但是第一产业和第二产业的比重方面相差较多，其中，全国市管县第一产业比重偏高，工业占比相对较低，说明绝大多数市管县倚重农业发展，还处于较为低端的价值链和产业链环节中。相反，省管县第一产业比值较低，第二产业比值较高，间接地反映了省直管县工业发展水平较高，未来发展潜力较大。当然，不排除入选省直管时部分县的工业基础相对较好。

五、 行政区划调整的政策建议

1、 及时调整行政权力分配

省级行政单位将目前赋予地市级行政单位的权利全部转赋予县级行政单位，包括由原地市级行政单位调整后的行政单位。同时，省级行政单位逐步转变为监管服务单位，保留国家主权和国土安全等重要职能之外，逐步将一些经济、社会的发展职能和权限下放至县级行政单位，强化县级行政区地位，有助于省县沟通、重塑地方政治制度空间。扩大建制镇行政权限，激活基层发展动力和活力。

2、 精简行政机构，发挥社会组织的功能

科学设置三级地方行政管理层级，构建简约高效的基层管理体制，压缩财政供养人员数量，提高行政管理效率。根据协同高效优化的原则，加大对职能相近的行政机构重组整合，调整“小、散、弱”部门，综合设置经济建设、城乡融合、基础设施、乡村振兴、社会管理、民生保障等领域行政机构，逐步实现机构、人员大幅度下降。

鼓励和引导社会组织的建设，将部分政府职能下放给社会组织，相信和依靠人民群众，充分发挥社会组织的功能作用。

3、 建设有活力的县域经济

积极主动做好顶层设计，强化规划源头管控。树立“精明紧凑”城乡发展理念，完善城乡功能布局，提高县域城乡生活品质，补齐县域经济发展的短板和弱项。精准定位特色产业，差异化发展产业集群。聚焦培育“小巨人”，专精化夯实工业之基，促进地方产业的发展，提升县域经济的竞争力和可持续发展能力，实现经济的稳定增长和就业的增加。推动数字化发展，轻量化促进智能转型。充分运用新一代信息技术，整合共享公共数据资源，推行城市运行“一网统管”和政务服务“一网通办”，提高县域治理科学化精细化智能化水平，加快数字县域建设，要全面赋能县域经济社会发展。加强区域协同。突出协调联动，以城市群、都市圈为依托构建县域协调发展格局。进一步推动市（县）改区、县区合并、毗邻市（县）同城一体化等区域优化，同城一体化发展，打破界限，资源互补，抱团发展。加快特大镇设市的步伐。

4、 城乡融合发展

促进城乡融合发展。通过体制机制改革等手段，破除城乡二元结构体制，统筹城乡国土空间开发格局，按照城乡统筹，整体规划、稳步实施的原则，打造规划、产业、基础设施、公共服务、就业、社会管理等方面一体化发展格局，推进养老社会救济、养老、公共卫生、教育、文化、住房保障等公共服务体系均衡发展，提升城乡居民生活品质。

破除体制机制上的束缚，实现城乡生产要素双向、无差别化畅通流动，制定与生产要素自由流动相匹配的制度供给，新型城镇化建设和乡村振兴战略齐头并进，优化乡村生产生活生态空间，保障农村、农业、农民利益，推动城乡融合发展。

积极引导基本公共服务下沉县域。县域基本公共服务体系不完善，服务设施严重不足。要积极引导全省基本公共服务下沉到县域。不断完善公共教育服务体系，大力推动城乡教育一体化发展，扩大县域教育资源供给、推进县域城乡教育服务均等化等方面下功夫。做好就业服务，推进转移就业。强化社会保障，妥善处理好养老服务工作。

5、 强化监管，严防权力外溢

加强体制机制建设，强化对国家行政权力的监督和制约。打造科学有效的权力运行监督和制约体系。严防行政权力外溢，加大对行政审批事项削减力度，减少滋生腐败的条件和机会。依靠市场机制配置生产要素，减少行政权力对微观经济活动的干预。

（中国民主同盟中央社会委员会委员 通振远）