刘满平：整县屋顶光伏推进须市场和政府协同

星星

刘满平

碳中和、碳达峰的提出和推进，给光伏行业带来广阔发展空间和投资热点。尤其自2021年6月国家启动屋顶分布式光伏开发试点申报后，屋顶光伏进入“加速发展期”。国家能源集团、三峡集团等央企、国企以及正泰、天合光能、阳光新能源等大型民营光伏企业纷纷“**圈地”，与众多县市签订合作协议，开发整县屋顶光伏，以致屋顶分布式光伏新增装机规模首次超过集中式光伏，成为光伏新增装机主要来源。然而就在这股热潮中，由于整县屋顶光伏推进工作本身具有较强的试点和探索性质，一些地方与企业对相关政策理解、贯彻不到位，缺乏统筹规划，导致问题丛生、乱象频发，以至于国内10多个县、市开始暂缓甚至暂停屋顶光伏发电的项目备案及电网接入审批。从启动到暂停，仅持续几个月时间，整县屋顶光伏推进引发社会关注。

具体来看，当前国内整县屋顶光伏推进过程中存在以下几个问题：

从政府层面看，一是一些地方只聚焦政策利好带来的巨大市场机遇，忽视其背后的风险，不顾本地电网和土地的实际情况，采取“大跃进”、“大步快跑”的方式放任各类企业任意申报和开发屋顶光伏，“重规模、轻质量”。二是部分地方尤其是经济欠发达地区，将光伏当作一种资源，将整县推进分布式光伏当作发展新能源、拉动地方经济的机遇，搞“投资换资源”、“资源换产业”，强制要求企业进行产业配套投资，暗自设立准入门槛。例如，某中部省份一县级政府强制要求光伏投资企业另外建设一座投资成本3000万元的畜牧场，加上1万头牲畜。三是忽视前期基础性工作。大量企业短时间内扎堆申报屋顶光伏，对电网冲击较大，电网容量和安全难以承载，需要先做一些基础性工作。例如，需要地方政府会同电网公司详细了解当地的电网荷载和消纳能力，并做好后期规划，包括哪些屋顶可以开发，如何并网，电网要投资哪些基础设施，做哪些接入方案等，基础性工作未做好，屋顶光伏整县推进面临更多不确定性，肯定难以持续。四是“一企包一县”模式存在垄断之嫌。对于屋顶光伏整县推进模式，国家政策明确遵循“竞争不垄断”原则，各地屋顶分布式光伏开发市场应向所有符合条件的企业开放，企业可根据自身条件和优势，参与市场竞争，参加开发建设。但现实中，只有少数地区选择招拍挂、公开招和“1+1+X”模式，大多数地区从方便、简单的角度出发选择一家大企业签订整县推进的开发协议，只让一家投资企业负责全县屋顶光伏装机，不接受其它企业投资的项目备案，变相阻止其进入市场，形成事实上的“垄断”。

从企业层面看，此轮整县推进屋顶光伏建设过程中，在巨大市场规模和市场利益驱使下，出现抢跑心态，光伏发电企业数量急剧增长，纷纷成立分公司和代理商，迅速扩大装机规模。其中，一些企业资金、技术实力不足，内部缺乏规范和管理，为抢占市场，聘用本地业余人员推销，向农户过度或虚假宣传，提供的光伏产品质量不过关，设备安装不规范、后期运维服务跟不上，存在巨大安全隐患，侵害群众利益。甚至还有些企业无资质，通过“圈而不建”、“拿到钱就跑路”，严重扰乱市场秩序。

从屋顶光伏自身情况看，屋顶光伏整县推进还存在屋面利用率低、户用光伏运营年限受限、电站运维难度大、成本高、收益率低等难点难以解决，还没有形成一个具有良好经济效益和社会效益的模式。

上述问题的存在，说明屋顶光伏整县推进涉及到地方政府、国企、央企、民企、居民等各个利益主体，是一项复杂的系统工程，单纯地依靠市场或政府都不能解决此问题，需要须发挥市场和政府协同作用。一方面，需要政府做好电网的规划统筹，规范企业行为、保护群众利益上不缺位，也不能在项目管理法定程序、捆绑配套产业上越位。另一方面，探索和形成适合推广屋顶光伏整县推进的有效模式离不开众多企业的积极参与。

首先，准确认识屋顶光伏开发的复杂性，着力探索多样化的开发模式，要因地制宜，避免“一刀切”。例如，在户用光伏市场不是很成熟、基础比较薄弱的地区，屋顶光伏整县推进可以采取“一企包一县”的模式，但在户用光伏市场比较成熟的地区，则不应该采用“一企包一地”模式，应该提出市场化、竞争化的方案，允许多个企业参与进来，让用户自主选择。

其次，充分发挥市场作用，遵循市场化方式让不同性质的企业公平竞争，实现央企、国企和民企合作共赢。在屋顶光伏整县推进过程中，央企、国企的优势在于资本、融资、信誉等，但也存在体量大、反应速度慢；人力成本、项目开发、管理成本相对偏高等劣势，屋顶光伏分布广、站点多，管理困难，运维难度大，需要服务好、反应快的企业，而民营企业在光伏领域积累了大量的市场化和专业化经验，在业务开发上也存在灵活性，可以提供好的产品解决方案和有效安全的运维和售后服务体系，双方可以形成互补甚至是共生的关系。

第三，理顺政策，提高屋顶光伏经济效益和社会效益，充分调动屋顶业主安装光伏的积极性。屋顶光伏是生产绿色电力新方式，也是利用闲置屋顶创造价值的新经济，政府看重前者，投资者看重后者。在屋顶光伏整县推进中，要理顺相关政策，出台党政机关与公共机构屋顶安装光伏指导文件及相应投资预算，制定合理的光伏补贴和必要的绿色金融政策，提高屋顶光伏经济效益，让屋顶光伏成为有吸引力的市场，激励屋顶业主积极主动安装光伏并采用“自发自用、余电上网”模式，实现发电与创利的共赢格局。

第四，政府要加强对光伏投资开发企业的监管，制定相关技术标准和管理规定，淘汰资质不合格、技术不过关的企业，防止不安全、可靠性差的光伏产品进入市场，防止屋顶光伏建设规模激增带来电网安全问题。

第五，要防范之前流行的“光伏贷”重现，警惕金融机构涌入市场让一些用户背负高额贷款无法偿还，银行贷款变为不良资产，增大金融风险。