祁阳该如何做好“土地财政”这篇文章?

祁阳挖土机

关于政府土地储备平衡资金的问题

本文节选自《[url=]黄奇帆3万字报告：郭台铭的项目我犹豫了下没干[/url]》

我们国家的土地，城市的土地都是国有的，农村的土地都是集体的，不是国有就是集体。我们国家跟世界各国私有化是不同的，土地的确有价值，还有一个区别，因为城市在发展，从原始积累中，大量城市的土地是处在基础设施还未开发的阶段生成的。这个过程中，政府要先搞基础设施土地才会升值。一个城市一平方公里的基础设施至少投入15个亿，如果一个100平方公里的城市投入到地底下的，看不见、摸不着的，没有任何楼堂馆所，桥梁隧道或下水道，各种各样的，1500亿。还没发展起来，财政又没那么多钱，当然要负债。这个负债靠什么平衡？如果靠税收平衡，50年后城市发展了再平衡，那你的债务就有危机了，所以土地财政就是当下各地政府的一个选择。

但是如果地方政府选择土地财政，唯利是图地把地价越炒越高，以为炒高了地价城市发展就有钱了，那是短视的。地价要平稳，地价低房价才会低。大体上，房价走势的确应该根据GDP的增长率，老百姓收入的增长率。只要GDP翻一番，老百姓收入翻一番，地价每亩地的价格也翻一番，这是合理的。十年前如果用七到八年的家庭收入买套房，同步地增长，十年后还是七到八年，哪怕房价翻了一番，地价翻了一番，但你的收入也翻了一番。这个意思是，土地财政是要控制稳定合理的地价。但是在合理稳定地价的前提下，土地每五年、每十年的确地价会翻一番，如果你控制得不好，可能三年、五年就翻一番，甚至翻两番，地王现象不断发生。

在这种情况下，政府手中的确要储备一些地。比如南通，现在城市就是处在两百平方公里左右的建成区，我讲的不算农村，也不算郊区县城，就讲核心城市。如果以后是一个五百万人的城市，就有五百多平方公里。未来的十几年，要发展的这两百平方公里，现在是农田，可能以后你把它征了，这就可以作为土地储备，要储备起来。如果你明年要用的地今年征，然后明年征的地后年就用，这不叫土地储备，这叫及时套现，及时征、及时用。土地储备总是为三五年、十几年以后要用的地进行的储备。

土地储备的基本原理有这么几条。第一，一步到位，把十年甚至二十年可能要用的地储备了。储备有三种，一种是征地动迁到手的地；第二种是征地动迁，并且把七通一平搞好，随时可以开卖的地；第三种，既不七通一平，也不征地动迁，但我对这个地方的规划进行冻结，红线冻结、建筑冻结，也就是说，今后几年要用的地，不能再不断地有零星的户口、企业、建筑，这也是一种叫规划性的红线冻结，就是一下子把今后要用的两百平方公里，我认为最有价值的地冻结一百平方公里，政府规划可以做这个事，这就叫做一次冻结，一次性的、长远的储备。还要分批使用，不能这任市长一储备，三年里就把储备的用掉了、卖掉了。一般储备的地，长远一点要有20年的眼光。就是你储备了一万亩地，每年就是用5%，每年用200亩地或者500亩地，反正就是百分之几，20年来用，叫做一步到位、分期使用。

第二，储备的地不是全部用来唯利是图，搞商品房批租的。政府储备的地大体上50%用于政府在今后若干年要搞的基础设施、公共设施、学校、医院等等，也就是政府自己要用的地，这个地应该是低成本的，拿你自己储备地来用。但你也不能把储备地全部用于公共服务，也就是一半用于公共服务，还有一半大体上用在商品房、写字楼、土地批租，中央商务区、住宅区的批租，也就是市场化的批租。

第三，储备的地要征地动迁，要七通一平，要生地变成熟地以后才能卖。最怕的是，政府画了一个圈，然后征地也没征，包括有些危旧房的所在地，政府没钱，既不征地也不改造，也不拆迁，然后就跟老板说，你出钱，你去征地，你去改造，然后大家算账。实际上是算不出的，这种账算到最后要么就是贪污腐败、灰色交易，要么就是让老板吃亏，把这个老板害死，钉子户都在里边，最后成本巨大地提高，老板十年动不了，资金压在里边，最后铩羽而归。更多的是老板跟政府熟人勾结，结果动迁的时候就违反了政策，或者各种各样的问题都会出现。

所以合理的做法，一定是储备地上，政府把土地的一级开发，也就是征地动迁、七通一平搞好。搞好的这批钱从哪里来？储备地是可以抵押的，以前跟银行抵押可以拿贷款，现在也可以发土地储备债券，中央专门开了这个口。这个钱大家记住，土地储备的贷款或者债券只能用来生地变熟地，把储备地变成可开发的使用地的用途。不能把土地储备的钱去搞城市发展，去搞财政的各种投资，结果储备地本身一分钱没进去，也没开发，一直也无法卖，那就变成了庞氏骗局。你这1万亩的储备地去贷了20个亿，等到要还的时候，又去拿2万亩，再去贷40亿、50亿，新账还老账，这个就变庞氏骗局了。所以储备地的公司，寄托着政府的庞大信用和资源，他第一波的信用是拿来融资，拿来开发土地的，搞一级开发的，然后一级土地开发了以后，土地局去批租土地。

土地批租了以后，一级开发可能花掉了100亿，但这100亿产生的土地批租，你可能卖了300亿。300亿里边，100亿还老板，200亿拿来就是财政收入，政府用于基础设施，拨款投资。所以它有两个循环，一个循环是土地储备地的一级开发。另一个循环是产生的收益用于基础设施、公共设施的财政性资金补充。

第四，储备地可能有10万亩、20万亩，对应的一个资金量，可能增收500亿。不能像一个大锅子，里边放着500亿，让储备公司对应着各种基础设施、公共设施项目，最后一批糊涂账对着一批糊涂账，也不可以的。你的储备地大体上，这里边的10万亩，这5000亩对着一批200公里、100公里的地铁项目，那3000亩对应了或者什么大桥，像你们的沪通大桥150亿，这150亿，如果你们要出100亿，或者出多少，应该多少亩地跟它对应。包括PPP的时候，这个PPP公司如果需要资源配置，这个土地的2000亩配给这个PPP。也就是说，一个大口袋里分了很多小口袋，小口袋基本上都要有责任制。当然，这里边出现的多了少了，只要财务是公开的、公平的，没有人营私舞弊的，调整都是没有关系的，这不叫国有资本流失或财政的失误，但口袋管理这方面也是很重要的。

所以土地储备很重要。我2001年到重庆，2002年就认为，当时的重庆是300多万人、400万人不到，300平方公里，我就认为重庆以后应该是个1000平方公里、1000多万人口的大都市。不是讲8万平方公里的1000万人，而是讲中心城市就该有1000多万人、1000平方公里。至于万州涪陵都属于城市群里的其他城市。这就多了有700平方公里。700平方公里不能全部去储备，区县的其他地方都不能活了，至少划一半，就是350平方公里，那就是50万亩地。50万亩地每年就使用5%，2万多亩，十几年下来用掉了30万亩，还有20万亩。这30万亩，重庆这些年各种平台公司搞基础设施重建，政府花掉了一万几千亿。重庆政府是不是债务平台很重？我们的高速公路一公里都要1亿多，因为每100公里高速路，其中60到70公里不是架桥就是打洞，像造那个70公里的桥梁和隧道，这个成本就比上海、江苏的成本都要高。我们各种投资公司，基础设施花掉1万多亿，但现在财政部和省级记账的政府债务余额重庆是3000亿，那就差不多有1万亿平衡掉了。1万亿平衡掉，就是我们那近30万亩的地，有十几万亩是基础设施、公共设施划拨用掉的，真正市场化的商品房就是15万亩，一亩地总有六七百万的基本利润，那十几万亩，差不多就是九千亿、一万亿平衡掉，这就是一个平衡，否则的话就是高额负债。反过来，在施工过程中有个高额的现金流，这个现金流就是每年上千亿在里边转。因为你这个平台有土地储备，有信用。没信用，你这个储备就变成了政府债务，就是一个赖账的系统，坏账的系统。所以这方面，重庆政府的债务率，也就是财政收入的总账，分子是债务的余额，区县加市级政府的全部债务余额，我们是70%，总的来说安全，财政部要求是在100%以内。所以这个储备绝对起着关键作用。

储备还有一个作用，因为你有储备在手，可以控制地价。土地供应是房价的杀手锏，土地如果楼面地价一万，房价一定两万、三万。所以一般来说，政府不推高地价，但地价明明该五千，政府却卖成三千，那你搞利益输送也是不可以的。所以政府行为是跟着市场走，市场到多少，政府的地价到多少，但政府绝不推高地价。有土地储备以后就能实现这个功能。

一般来说，如果现在的房价是在两万块，那么楼面地价应该是房价的三分之一，就是六千六。那你在拍卖土地的时候，如果土地供应少了，房产商要的多了，你看着地价到了八千、九千、一万，你有储备地在手里，你再放几块地同时推，那价格一定就下来了。如果你明明有地，可以推五百亩，你只放三百亩，那你就是希望地价往上走，地王现象出来。看起来一时收入高了，但收入高了以后老百姓不愉快，企业成本也会高，最后把投资环境破坏了，长远的经济就上不去了，就是这个意思。我自己觉得，重庆现在的房价合理，基本上六七年、七八年买套房。重庆老百姓的收入并不算高，但最近的七八年，重庆商业零售始终是全国增长率第一。商业零售，吃喝拉撒，所有的即期消费，也不是全中国的人都跑到重庆来旅游，但商业零售总是比较高。我就认为，他们房地产上的负债比较低，所以就有更多的一些钱即期消费，和这个是有关系的。

这是讲土地储备在平衡地价上也是可以调控的一个杀手锏。最怕的是，政府手中根本没土地，土地都储备在房地产商手里。他五年、十年不开发，政府也不去把土地给收回，最后房价炒高了，地价炒高了，他把土地一转让，拖着绳子就走。比如说万达，他在全国搞文化娱乐，大家认为，他搞房地产，纯粹地按市场价格走，拍卖，一搞文化娱乐，大家会用文化娱乐的思想来给土地，房地产的土地如果本来一千万一亩，可能文化娱乐的项目就变一百万一亩，还给他很多的地。他拿下来以后，真的要开发都是几百万的，也是要花很大本钱的，他最近突然想着要清资产，就把几十个文化项目卖掉，这些文化项目都是市中心比较热闹的，各个地方给他的几百亩的文化项目土地。从这个价值来说，六百多亿的几十个项目，算土地账肯定划得来。所以孙宏斌买它也不差、也不赔、也不傻。但万达这么一卖掉以后，本来文化项目占了这些地，至少再拿2000亿投，现在他不投了，要投孙宏斌去投，他就来进行管理，就变成了轻资产。现在一个几千亿的公司，国内几乎没多少资本、没多少资产了，就变成输出管理了，真正几千亿的资本都在国外。

从这个意义上，关于土地储备，让一个公司储备几十、几百、几千平方公里土地合理不合理？政府是可以这么储的，但政府绝不要卖一个城市的地，让几个房产商储备掉。这是关于政府自身投融资的几件事，把这些事做好了，基本上状况就会比较好。